深化涉农公益诉讼检察工作 精准服务乡村振兴
——公益诉讼检察服务乡村振兴助力脱贫攻坚典型案例解读
近年来,全国检察机关紧紧围绕党中央关于“三农”决策部署,积极履行公益诉讼检察职能,为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略提供法治保障。为深化涉农公益诉讼检察工作,助力巩固拓展脱贫攻坚成果,接续推进乡村振兴,最高检以“服务乡村振兴助力脱贫攻坚”为主题发布15件涉农公益诉讼典型案例。现对其理解适用作如下解读。
一、涉农公益诉讼典型案例发布的背景和意义
习近平总书记指出,从中华民族伟大复兴战略全局看,民族要复兴,乡村必振兴。2020年12月底召开的中央农村工作会议强调,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,举全党之力推动乡村振兴,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。最高检党组要求检察机关以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,结合检察职能把中央关于“三农”工作的战略部署实施好、落实好。全国检察机关准确把握“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,积极履行公益诉讼检察职能,办理了一批有影响、有实效的案件。2020年1月至11月,全国检察机关共立案办理涉农公益诉讼案件29249件,发出诉前检察建议或公告22015件,提起行政公益诉讼137件、民事公益诉讼(含刑事附带民事公益诉讼)646件,以实实在在的办案成效助力乡村治理。
一是参与农村人居环境整治、提升乡村宜居水平。紧盯农村生活垃圾乱堆乱放、农业面源污染等问题,持续加大公益诉讼力度,推动以绿色发展引领乡村振兴。共督促清除处理各类生活垃圾、固体废物630.3万余吨,整治违法养殖场750家,追偿修复生态、治理环境费用8.5亿余元。二是保障食用农产品质量、守护群众舌尖上的安全。最高检组织全国检察机关开展“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动,将“线上线下”销售不符合安全标准的食用农产品、食品问题作为六项重点之一,督促查处、销毁假冒伪劣食品15.3万余千克。各地检察机关聚焦乡镇集市、农贸市场销售不符合食品安全标准农产品、虚假标注有机食品,农药、种子、饲料、饲料添加剂等方面问题,加大办案力度,推动源头治理、系统治理。三是加强农用地司法保护,严守耕地保护红线。加大对耕地“非农化”等行为惩治力度,落实最严格的耕地保护制度。共督促挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地2.7万余亩,恢复被毁损的林地12.4万余亩、草原5.1万余亩。四是聚焦惠农资金管理使用,精准服务脱贫攻坚战。突出抓好扶贫领域国有财产安全保护公益诉讼工作,督促行政机关全面有效履行监管职责,推动解决农业项目扶持资金、惠农补贴等管理、发放过程中不规范问题。共督促保护、收回被套取或冒领的国家补贴和扶持类资金6200万余元。
最高检在打赢脱贫攻坚战,接续推进乡村振兴的时间节点,专题发布涉农公益诉讼典型案例,具有以下三个方面的意义:一是发挥工作示范作用,推进各级公益诉讼检察部门提高政治站位,主动服务乡村振兴战略实施。习近平总书记指出,农为邦本,本固邦宁。全面建设社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴,最艰巨最繁重的任务依然在农村,最广泛最深厚的基础依然在农村。专题发布涉农公益诉讼典型案例,推动各级检察机关深刻认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性,聚焦“三农”短板和突出问题,更好地发挥公益诉讼检察职能作用,促进乡村治理和法治建设。二是发挥办案指引作用,促进各级公益诉讼检察部门更加准确把握“三农”领域办案重点和法律政策界限,提高办案质量和效果。全面推进乡村振兴,涉及领域广,问题多,难度高,对公益诉讼办案工作提出了更高要求。专题发布涉农公益诉讼典型案例,可以为各地办理类似案件提供参考示范,特别是在工作重点、监督方式、办案尺度、法律政策运用等方面提供借鉴。三是发挥以案释法作用,增进社会各界对“三农”领域公益保护的关注度和认同度,形成乡村善治合力。案例是最好的法治教材。专题发布涉农公益诉讼典型案例,可以把党中央的要求、法律的要求、国家的司法政策,通过更加鲜活的形式展示出来,促进提高全社会保障“三农”的法治意识。
二、涉农公益诉讼典型案例的典型做法
(一)聚焦乡村振兴战略实施和民生福祉,彰显服务保障党和国家工作大局的检察担当
该批案例涉及耕地保护案件2件,农村人居环境整治案件3件,农村面源污染整治案件2件,农村饮用水安全保护案件3件,食用农产品质量安全保护案件3件(含农产品地理标志品牌保护案件1件),农村食品安全整治案件1件,社会救助兜底保障案件1件。这些案件涉及的问题既是乡村治理的重点,也是民生热点。有的检察机关还立足办案,主动服务保障乡村特色产业发展。如浙江省金华市婺城区检察院针对假冒箬阳茶叶问题发出检察建议,督促市场监管部门开展行业整治;深入分析办案中发现的制约茶产业发展的症结,推动箬阳茶品牌获得国家农产品地理标志保护,提升乡村特色产业的知名度和市场竞争力。
(二)坚持把诉前维护公益目的作为最佳司法状态,以最小的司法、行政资源取得最大的公益保护效果
灵活运用诉前磋商、公开宣告、圆桌会议等方式,督促行政机关依法履职,推动相关违法主体积极整改。如福建省惠安县检察院针对多个乡(镇)部分旱厕卫生状况较差,存在安全隐患,影响农村环境问题,向9个乡(镇)政府发出检察建议。同时,组织召开行政公益诉讼诉前圆桌会议,推动因地制宜、分类分段进行整治。截至目前,惠安县农村旱厕整治数量达1.4万余个,整改率达99.7%。对于检察建议到期后,行政机关仍不依法充分履职,受损公益未能有效恢复的,依法提起诉讼。湖北省随县检察院针对县自然资源和规划局逾期未有效整治非法占用耕地的行为,依法提起诉讼,获法院支持。案件判决后,县自然资源和规划局积极履行职责,依法重新作出了行政处罚决定。
(三)准确把握办案尺度和法律政策界限,确保三个效果有机统一
检察机关在办案时充分考虑民生、就业、社会稳定等各方面因素,不搞一律关停、搬迁等“一刀切”做法,既做到依法保护国家和社会公共利益不受损失,又帮助促进农村农业生产。如四川省兴文县检察院针对扶贫项目存在污染饮用水源地的问题,从保障建档立卡贫困户的合法权益出发,推动行政机关采取将取水点上移1千米的方式保护饮用水源安全,避免65名贫困户的生产生活因养殖场搬迁、关停而受到影响,确保脱贫攻坚工作顺利进行,体现了司法温度和检察担当。
(四)注重以点带面,推动解决行业、领域、系统内普遍性和根源性问题
贵州省清镇市检察院针对农村集市存在销售过期食品、“山寨食品”“三无食品”的问题,依法向市场监管部门发出检察建议,督促其依法履职,推动开展农村食品安全专项整治。案件办结后,贵州省检察院在全省部署农村食品安全专项监督工作,共受理农村食品安全公益诉讼案件线索141件,立案55件,发出检察建议52件。广西壮族自治区南宁市良庆区检察院在办理督促整治废弃农资包装物污染行政公益诉讼案过程中,积极推动相关部门共同建立健全“农户自行收集——回收企业集中——中转站分类——专业机构处理”的废弃农资包装物回收处置闭环管理模式,实现废弃农资综合长效治理。
三、深化涉农公益诉讼检察工作需要注意的问题
党的十九届五中全会对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署,为当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向。2021年1月4日,中央出台关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见,强调要把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务,举全党全社会之力加强农业农村现代化,让广大农民过上更加美好的生活。各级检察机关在加大涉农公益诉讼检察工作的同时,应当注意以下几个方面的问题。
(一)准确把握涉农公益诉讼检察工作重点,提高服务保障乡村振兴的精准度
找准公益诉讼法定范围与乡村振兴重点工作的结合点,聚焦重点领域突出问题,有针对性地加大涉农公益诉讼检察力度,做到尽职不越位,帮忙不添乱。一是围绕农业高质高效,重点监督耕地资源保护、农资供应、农业项目建设、农业扶持资金等领域问题。落实最严的耕地保护政策,积极参与农村乱占耕地建房专项整治行动,加大对非法占用、毁损基本农田、林地等农用地问题的监督力度。关注农资供应,加大对生产销售假种子、假农药、假化肥、劣质饲料,以及国家禁止使用的农药、兽药、除草剂等坑农害农行为的监督力度。聚焦农村供水保障工程、水利工程、乡村道路桥梁工程、清洁能源建设工程等领域国家扶持资金的发放管理使用问题,集中办理一批国有财产保护公益诉讼案件。聚焦侵占、挪用农技推广项目资金、野生动物繁殖驯养转产补助、农机购置补贴、种粮补贴、农民工返岗创业补贴等管理发放不规范问题,发挥公益诉讼作用,助推农业高质量发展。
二是围绕乡村宜业宜居,重点监督农业面源污染治理、农村人居环境整治、传统村落和乡村特色风貌保护等领域问题。比如,非法排放污水、投肥养殖,违规使用禁用农药污染土壤、河流、湖泊。违反规定回收、利用农田残膜、包装废弃物,违法露天焚烧农作物秸秆。违反环境保护“三同时”、排污许可、禁养限养区管理等制度规定养殖畜禽。非法采矿洗矿、非法采伐林木、非法捕猎野生动物、非法捕捞水生动物,破坏环境资源和生物多样性。违反规划,在水库、湖泊、河道以及自然保护区等地修建建筑物或者构筑物。农村生活垃圾收运处置、农村改厕和污水、黑臭水体治理等落实不到位。侵占、挪用农村人饮工程、农村危房改造、农村卫生医疗设施、养老服务设施等领域国家扶持资金。传统村落、传统民居和历史文化名村名镇等村庄风貌保护不力等。
三是围绕农民富裕富足,重点监督侵害民生民利和农民合法权益的问题。加大食用农产品质量安全领域公益诉讼力度,防止超剂量、超范围使用农药、兽药和饲料添加剂的不合格农产品进入市场,促进发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品。加强对畜禽养殖、屠宰、检疫、病死体无害化处理等环节的监督力度。加强对农村集市、农贸市场存在销售过期食品、“山寨食品”“三无食品”问题的监督力度。推动行政机关依法履职,规范农村食品市场。关注农民医疗保险,紧盯新型农村合作医疗、社会救助和最低生活保障等政策落实中存在的问题,切实保障国家医疗及养老制度的实施。
(二)改进司法理念和办案方式方法,提高公益诉讼检察服务保障乡村振兴实效
一是落实以人民为中心,增强人民群众的司法获得感。公益诉讼是各项检察职能中更带有主动性的检察职能,也是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。公益诉讼检察应当始终坚持过程群众参与、效果群众评判、成果群众共享,切实增强人民群众的获得感、幸福感。因此,办案重点要聚焦人民群众关注关切的生态环境和食品安全等领域公益损害突出问题,发现一起、查处一起;办案过程要更加规范、透明,让公平正义看得见、摸得着、可感受;办案结果要以人民群众是否满意作为根本评判标准,着力解决好群众的操心事、揪心事、烦心事。如江西省鹰潭市检察机关在收到群众反映的农村饮用水安全隐患举报后,排查发现18家农村集中式供水自来水厂存在生活饮用水水质不达标的问题,依法向有关行政机关提出检察建议,推动政府投入4700余万元对全市农村自来水厂进行改造提升,让群众喝上放心水、干净水。
二是强化法治思维,提高公益诉讼规范化水平。公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计,要更加注重规范化建设,提高法治权威。其一,把好案件入口关。对于同批同类违法行为,应当作为一个案件立案,已经立案的,可以并案处理。其二,把好调查取证关。要重点围绕行政机关的法定职权、违法行使职权或者不作为情形、国家利益或社会公共利益受损事实以及因果关系等调查取证。除立案后磋商,行政机关主动履职整改的案件外,都要严格按照证明标准收集固定证据,力求事实清楚、证据确实充分。要借助检察技术辅助、借鉴刑事侦查技巧,提高取证能力和取证质量。如河南省洛阳市老城区检察院督促整治垃圾污染行政公益诉讼案中,检察机关多次赴现场勘查,使用无人机航拍取证,并联系环境鉴定评估机构针对环境污染损害程度等问题进行咨询、鉴定。其三,提高诉前检察建议质量。规范检察建议制发程序、形式标准、事实证据要求,增强检察建议的说理性。检察建议要载明行政机关违法行使职权或不作为的事实、理由和依据,明确督促履职的具体内容,提高建议的可执行性。对于涉及不同层级政府和多个职能部门法定职责的公益损害行为,可以向上级政府或能够发挥统筹作用的行政机关发出检察建议。其四,把好跟进监督关。注重对检察建议落实情况的跟进监督,及时掌握行政机关整改落实情况。收到行政机关回复时,必须严格核实、评估。对整改结果把握不准的,可以采取诉前圆桌会议、第三方评估、公开听证等方式,提高评判结果的公信力。对到期后无正当理由不履职或者履职不到位、不充分的,有针对性地做好起诉准备。对于因客观原因导致无法按期完成整改,确有必要中止或延长期限的,应当严格履行内部审批程序。
三是坚持系统观念,更好地发挥公益诉讼检察治理效能。乡村振兴是一项系统工程,要提高法治保障的系统性、整体性和协同性。其一,针对“三农”领域重点、突出问题,加大系统性监督办案力度。此次发布的15件典型案例中,有4件系列案件。如河北省张家口市检察院部署开展专项监督活动,指导下辖17个基层检察院主动与当地民政部门和乡(镇)对接,督促取消了479户不符合政策条件的申领资格。其二,加强上下联动,发挥检察一体化办案机制优势。如江西省鹰潭市检察机关办理农村饮用水安全系列行政公益诉讼案中,市检察院加强对下指导与督导,采取领办、参办、交办等方式,在辖区内统筹调配人员力量,帮助基层检察院解决困难、排除阻力,形成上下一体、人才集约、协同作战的办案格局。其三,结合个案和类案办理,针对监管盲区和治理漏洞,提出完善治理的检察建议,促进相关部门建章立制、深化源头防控。如甘肃省酒泉市肃州区检察院办理无公害蔬菜质量安全行政公益诉讼案过程中,推动当地政府推行食用农产品合格证制度,建立食用农产品合格证数据库,杜绝不合格农产品上市销售。
(三)强化衔接配合,做好宣传引导,凝聚服务保障乡村振兴的工作合力
一是加强“四大检察”职能衔接。“三农”领域占用破坏农用地、污染环境、滥伐林木、生产销售不符合安全标准的食用农产品、侵占挪用涉农资金等问题,往往涉及民事、行政、刑事等多重责任的承担。要健全检察机关内部信息共享、线索移送、结果反馈机制,形成监督合力。此外,要统筹运用行政、民事、刑事附带民事等公益诉讼办案方式,最大限度推动解决公益受损问题。
二是加强与行政机关执法协同。深入践行双赢多赢共赢理念,灵活运用磋商沟通、圆桌会议、组织听证等方式,督促行政机关主动履职整改。主动与农业农村、水利、市场监督管理、河长办、生态环境等部门沟通,争取行政机关理解与支持,实现协作共赢。总结推广“河长(湖长、林长)+检察长”协作机制中的经验,落实区域性司法协作机制,形成协同共治合力。积极推动完善信息交流、案件通报、联席会议等常态化协调联动机制。近日,为保障畜产品质量安全,农业农村部决定部署“瘦肉精”专项整治活动。检察机关可以围绕此领域问题加大监督力度,推动各环节监管无缝对接。
三是加强宣传引导。注重案例化、故事化、可视化传播,深度报道公益诉讼检察服务保障乡村振兴的进展成效,提高社会知晓度、认可度和参与度。全面推开公益诉讼案件公开听证工作,举办公益诉讼案件示范庭观摩活动,发挥典型案例的警示教育作用。新疆生产建设兵团检察院第一师检察机关办理农业残膜污染系列行政公益诉讼案过程中,深入田间地头跟进监督,通过面对面讲解、印发宣传手册、微信公众号发布信息等方式,宣传残膜的危害和使用者的义务,提升职工群众环保和绿色发展意识。