习近平法治思想是内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备的法治理论体系,其中蕴含着深刻的权力监督理念。习近平总书记指出,要加快构建严密的法治监督体系。加强对公权力的监督是推进全面依法治国的重要举措。检察机关作为我国宪制秩序下的法律监督机关,是权力监督体系中的必要环节。在习近平法治思想及其深蕴的权力监督理念的指引之下,检察监督的发展被赋予了新的内涵与方向,对于丰富中国特色社会主义检察理论具有重要的指导意义。本文聚焦于行政检察议题,立基于习近平法治思想中党的领导理念、以人民为中心理念、权力监督理念、法治政府理念等,结合当前行政检察实践,提炼出未来行政检察的业务拓展方向与制度建设构想。
一、检察监督:习近平法治思想权力监督体系的重要组成部分
权力监督理念是习近平法治思想的重要组成部分。权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。因此,权力必须接受监督。党的十八大以来,我国逐步建立起多元的权力监督体系,多元权力监督主体有机贯通、相互协调,共同形成了权力监督合力。党的十九大报告中提出,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。
按照习近平法治思想对构建权力监督体系的要求,法治中国中的权力监督体系应当兼具“规范性”与“高效性”两个基本特征。一方面,“规范性”的内涵在于“依法监督”,即要求权力监督过程必须具备明确的法律依据,这是全面依法治国的应有之义。同时,“规范性”还意味着权力监督的重点应落脚于监督权力运作是否符合法律规范的要求,即对权力进行“法律监督”。另一方面,“高效性”的内涵在于权力监督体系高效运作。多元权力监督体系高效运作必须确保党内监督、人大监督、监察监督、纪检监督、法院监督、检察监督、社会监督等多元监督主体合理分工。因此,“高效性”深蕴“合理分工”的内涵,避免多元权力监督体系内部因职能交叉而陷入权力监督低效的困境。正如习近平总书记指出,全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。
纵观当前权力监督体系的运作现状:首先,党内监督主要依据党内规范,一方面是对党员干部纪律作风的监督;另一方面是“政治监督”,即对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况进行监督。监督内容包括监督权力运作中可能存在的涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和犯罪行为。上述两方面主要聚焦于对“人”监督。其次,法院监督的主要作用在于防范以及纠正权力运作中可能存在的违反法律规范和法律适用瑕疵等问题,但法院监督具有“被动性”(不告不理原则)与“终局性”的特征,呈现出权力运作的“末端监督”效果。社会监督、舆论监督等非国家公权力主体的监督由于信息不对称而导致监督效果碎片化。综合分析来看,上述不同监督主体的监督共同存在以下两个方面的问题:其一,主要聚焦于权力运作的“末端监督”,缺乏对权力运作的“过程监督”。末端监督的问题在于,当末端监督介入时,权力滥用等情况已经对公共利益、人民利益等产生了实际影响,无法达到权力监督本应具备的权力风险预防效果。其二,主要聚焦于纪律作风监督、权力腐败监督,但对权力运作过程是否符合法律规范的要求,是否存在应当适用而未适用或错误适用法律法规,以及是否存在权力不作为等问题,缺少正面回应。
宪法第一百三十四条规定,检察机关是国家法律监督机关。宪制设计的预期即通过检察机关行使法律监督职能,对公权力行为的合法性进行审查与监督,以保障法律的正确统一实施,从而维护国家法制统一,确保全面依法治国的顺利推进。党的十八大以来,检察机关开始逐步向法律监督机关的宪制定位回归,构建了以“四大检察”——刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察为基本框架的法律监督格局。习近平总书记指出,法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破。在此背景下,“四大检察”中的行政检察由于其监督行政权的基本定位需要被率先“强化”。但行政检察一直以来是检察监督的弱项与短板,如何在法治政府建设的背景下发展行政检察是需要进一步思考的问题。
二、面向法治政府:行政检察发展的外部驱动
(一)法治政府与行政检察的内在关联
通过法治政府建设来约束行政权力是国家治理的必要环节。对行政权力的监督而言,行政机关内部监督具有信息对称、行政专业性判断的优势等,为监督提供了高效性的可能。但是,行政机关内部监督往往通过科层内部的考核或运动式的监督进行,同时易因“威权惰性”“行政固化”“部门利益分化与矛盾”等演化为“行政吸纳法治”的尴尬境地。因此,对行政权力的监督仍然有赖于外部监督力量的介入。纵观长期的行政法治实践,对行政权力的外部监督常常诉诸于以法院为核心的司法监督。法院以职权法定、越权违法的合法性审查原则为基调,通过规范各种类型的行政行为构成要件,防范行政机关滥用权力。但过强的司法审查会产生行政权力受限、行政成本增加、行政效率降低等负面效应,因此难以成为推动公共行政部门提升行政绩效和推动行政变革的积极力量。同时,习近平法治思想强调“以人民为中心”,内核在于保障公民基本权利。而我国公民基本权利保障的进路则以突出基本权利客观价值秩序功能与受益权功能为特征,强调国家保护义务与给付义务的积极履行。此时,对行政权力的控制与要求行政权积极作为的需求之间存在内在张力,唯有寻求新的控权进路才能消解这一张力,而行政检察或许正是理想的进路。相较于法院通过司法审查进行监督,行政检察更为灵活,避免了诉讼本身的耗时、僵化等固有弊端;同时行政检察因其“非终局性”与“非实体处分性”而不至于“损及行政过程的完整性”,从而也减少了对政府积极作为的消极影响。可以说,法治政府与行政检察不再是两个相互分立平行的系统,而是两个互相利用和依赖的复杂系统。
(二)法治政府建设与行政检察发展的同频共振
在法治政府与行政检察的内在关联之下,法治政府建设与行政检察发展必然会同频共振,从而为行政检察业务的拓展注入外部驱动力。2015年中共中央委员会、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出,法治政府建设的总体目标包括“职能科学”“权责法定”“执法严明”“公开公正”“廉洁高效”“守法诚信”。其中,“权责法定”“执法严明”“守法”等表述指向了政府行为受到法律约束的“有限政府”;而“公开”“公正”“廉洁”“高效”“诚信”等表述则分别指向了“透明政府”“公正政府”“廉洁政府”“高效政府”“诚信政府”等不同的法治政府面向。在法治政府的布局之中,须进一步充分挖掘行政检察的业务领域。
1.面向有限政府的行政检察
习近平总书记指出,用法治给行政权力定规矩、划界限。因此,法治政府首先是“有限政府”,即政府行为受到法律约束。一方面,“划界限”意味着在“有限政府”之下政府职能有限。应准确定位政府职能的内涵,理顺政府、市场、社会之间的关系,防止政府权力向市场与社会不当扩张。此时,行政检察的任务就在于监督行政权力行使是否超出必要的界限,是否存在对市场与社会的不当介入。另一方面,“定规矩”意味着在“有限政府”之下,政府行为必须严格遵循法律规范的要求。习近平总书记指出,要推进严格规范公正文明执法。严格规范执法即意味着行政执法活动需要严格依照法律规范的要求进行。此时,行政检察的任务在于确保行政行为符合法律规范之要求,防止行政违法或行政权力滥用的现象发生。
2.面向有为政府的行政检察
我国宪法对公民基本权利的保障表现为国家积极作为,因此法治政府还必须是“有为政府”。此时,行政检察的任务在于确保政府在法定职责范围内积极履行,不得拖延、推诿、拒绝等,防止政府不作为、延迟作为等情况发生。具体来讲,行政检察应当以政府“经济调节”“市场监管”“社会管理”“公共服务”“生态环境保护”五大职能为主轴,展开分类监督。以公共服务领域为例,检察机关不仅需要监督地方政府推进基本公共服务均等化情况,还需要监督地方政府购买公共服务后是否出现政府监管缺位的情况。如,2020年最高人民检察院《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》中就规定,检察机关应当联合各方力量开展有针对性的帮扶救助,监督推动贫困地区将“控辍保学”、关爱重点儿童群体等相关政策落到实处。
3.面向公正政府的行政检察
公平正义是习近平法治思想的理论内核。法治政府建设同样需要遵循公平正义的基本逻辑,彰显法治的生命与灵魂。因此,法治政府应当是“公正政府”。公正具有形式与实质两个基本面向,即实质公正与形式公正的聚合。这意味着行政检察也应当以维护社会公平正义为核心职能。虽然,行政检察在直面行政裁量行为时需保持一定的谦抑性,但需要捍卫公平正义的底线,防止行政权力行使突破这一底线,包括行政裁量行为是否违反行政法基本原则,是否违反公序良俗等原则性问题。当然,相较于实质公正维护,行政检察更需要关注形式公正,确保政府行为遵循法定程序,即行政检察监督应以程序性控制为主。随着法治政府建设的推进,未来行政检察除了监督行政执法活动的程序公正,还需要监督行政决策活动的程序公正。习近平总书记指出,要规范行政决策程序。纵观当前行政法治实践,具有灵活性、个性化、多样性的非正式决策程序在行政决策中被广泛应用,以弥补正式程序的僵化性不足。而非正式程序的隐忧在于可能会因程序的不完整性而侵蚀民主正当性,因此需要通过行政检察来补强非正式程序的正当性。
4.面向透明政府的行政检察
权力运行不见阳光,或有选择地见阳光,公信力就无法树立。只有行政权力公开、透明运作,才能防止“暗箱操作”,确保行政权力运作结果的公正性。因此,法治政府应当是“透明政府”。此时,行政检察的任务将落脚于监督政府信息公开领域。具体来讲,检察机关应当围绕透明政府的相关要求,以2019年国务院《政府信息公开条例》为依据,开展政府信息公开方面的监督,防止政府出现拒绝或不及时公开信息等情况,重点关注财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等重点领域的信息公开。
5.面向高效政府的行政检察
行政效率是行政管理的生命。因此,法治政府同样需要彰显行政效率的底色,打造“高效政府”。当前,提高行政效率的方式之一便是“行政合作”。国家公权力机关之间除了相互制约还有相互配合的面向,这是我国宪制秩序下权力运作的基本逻辑。面向“高效政府”的行政检察也需要建构行政机关与检察机关之间沟通与反馈的双向互动通道,促进行政机关与检察机关有效配合,从而构建监督与被监督者之间良性、积极的互动关系,实现双赢多赢共赢。此外,合作还意味着“共享”。在确立了行政机关与检察机关相互配合共识的基础上,检察机关便可打破监督行政机关过程中信息不对称的困境,可以依托行政机关的内部信息与数据,从而提高行政检察监督的效率。
6.面向诚信政府的行政检察
法治政府还应该是“诚信政府”,这是提高政府公信力的基本路径,也是行政法“信赖利益保护原则”的彰显。诚信是法治政府与法治社会的共同要求,在“一体化”建设的背景之下,只有政府守信,社会诚信体系才能建立,政府与社会之间才能形成良好的互动关系。此时,行政检察的任务在于以政府诚信为抓手,防止政府出现“政策朝令夕改”“不兑现承诺”等不诚信现象,从而化解政府诚信危机。依据2016年国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》中对诚信政府的基本布局——建立政务诚信专项督导机制,行政检察业务便可拓展出“政务诚信专项监督工作”。同时,行政检察对于诚信监督的内容也可以落脚于政务诚信建设的重点内容,包括政府采购领域、政府和社会资本合作领域、招标投标领域、地方政府债务领域、街道和乡镇政务等。
三、习近平法治思想:行政检察发展的内部驱动
行政检察的发展离不开检察机关的内部建设,而其驱动力便是习近平法治思想。
(一)党领导下的行政检察发展
行政检察内嵌于国家治理体系之中,而国家治理体系现代化离不开党的领导。我国国家治理体系现代化建设具有在党的领导下,以国家为主导且注重制度建设的特征。可见,党的领导对于推进行政检察发展具有决定性作用。习近平总书记指出,要坚持党对全面依法治国的领导。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。国家治理体系是极其复杂的体系,行政检察发展过程中必定会遇到许多新问题、新情况,而解决这些问题最佳的方案就是确保党在国家治理中总揽全局、协调各方的领导地位,通过党的领导为行政检察发展制定方向、谋划布局、推进改革、统筹资源,保证行政检察在国家治理体系中方向正确、定位准确,发挥行政检察的最佳功能,协同其他国家治理主体共同推进国家治理体系和治理能力现代化。由此可见,在党的领导下,将塑造“协同型”的行政检察。