2020年4月,最高人民检察院对检察官业绩考评工作作出具体部署,要求构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系。吉林省检察院积极响应,成为最早开展试点工作的省份之一。一年来,吉林省检察机关严格落实最高检部署要求,坚持通过思想发动、理念引领来凝聚考评共识;坚持通过顶层设计、强力督导来推进考评工作;坚持通过科学设置、动态调整来优化考评指标;坚持通过阶段调度、检查评查来促进深化。吉林省检察机关从基础做起,扎扎实实,一步一个脚印,取得了阶段性成效。
不久前,吉林省检察院召开检察官考评委员会会议,对2020年度检察官业绩考评等次进行评定。省检察院87名检察官中,被评定为优秀等次19人,良好等次53人,合格等次15人,分别占比21.8%、60.9%和17.2%。10名市级检察院检察长中被评为优秀等次2人。全省共有3名检察官被评为不合格等次,目前所在检察院已启动退额程序。这次敢较真、动真格的“考试”再一次彰显了业绩考评工作的“指挥棒”作用,让大家切实看见干与不干、干多干少、干好干差不一样,真正考出了压力与动力。这也再一次证实,构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,必须以司法理念转变为引领,破除过去简单粗暴的以办案数量为基础的考评管理模式,把人民群众高兴不高兴、满意不满意作为办理案件的重要衡量标准,以此引领业绩考评管理体系的建立和完善,不断激发检察官尽职履责、担当作为,推动检察事业健康、稳步、可持续发展。
一、以司法理念转变为引领,探索构建考评管理体系
进入新时代,人民群众对检察工作的期盼和要求已经从过去的“有没有”向“好不好”转变。这就要求检察机关必须想明白一个问题,如果检察机关的考评指标和体系着重体现的还是办案数量,而不注重办案质量,甚至办案没有体现出任何实际效果,怎么能满足人民群众的需要?因此,检察机关必须把“人民群众满意不满意”作为新时代检察工作的基本理念,把办更高质量案件而不是办更多案件作为检察官的目标追求,进而构建起以办案质量和效果为核心的考评管理体系。只有这样,才能向更好满足人民群众对检察工作的新期待和新要求上不断迈进。
一是构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,实质上是一场深刻的司法理念变革。要真正从思想认识和考评管理上实现“三个转变”。首先,从注重办案数量为主的考评管理方式转变为以办案质量和效果为核心的考评管理方式。为什么说过去的考评方式是简单粗暴的?因为过去只注重数量。要把考评管理方式转变为以质量和效果为核心,就要彻底摒弃过去陈旧的理念和方式,重新构建一套以质量和效果为核心的考评管理体系。张军检察长在2020年全国检察长会议上讲得非常具体,比如,涉民营企业案件办理,依法正确改变了原案件办理方向的就要加分,在办案中主动监督立案就要加分,监督纠正了违法立案、违法取证再予加分。这就是发挥考评“指挥棒”作用,鼓励保护民营企业合法权益的办案取向。其次,从相对固定的考评管理方式转变为动态的考评管理方式。主要指在考评内容和考评时间上都要实行动态管理,做到鼓励什么样的司法办案行为,就增加什么样的评价指标。考评时间上也要灵活机动,阶段性把考评的结果通报发下去,使考评这个“指挥棒”更加灵敏。再次,从拘泥于办案本身的考核转变为对办案延伸效果的考核。所谓办案效果的延伸就是只有更好,没有最好。这个延伸是没有止境的,实际上就是引领检察官从“工匠”到“大师”转变。当然,办案效果的评估较为复杂,需要多做服务工作的案件,工作做得越多,效果越好;需要准确认定的案件,环节越少,效果越好。
二是构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,实质上是一场更深层次的司法改革。如果说司法人员分类管理改革突出了检察官的地位和作用,司法责任制改革压实了检察官的责任,那么考评管理体系改革就是要让检察官知道怎么办案、怎么办好案。这是在司法人员分类管理改革和司法责任制改革基础上的一次接续的、更加深入的改革,是对前两次改革的巩固和深化。因此,构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,就是要让司法人员分类管理改革实至名归,不仅压实司法责任制,而且给司法责任设置新的更高标准。改革的目的是受益,是释放更多的红利。要把这项改革的激励作用发挥好,让广大检察官受益,让整个检察队伍受益,让检察工作受益,最终让人民群众受益。
三是构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,实质上是更好地围绕党和国家工作大局开展检察工作。考评管理体系是个“纽带”,通过“纽带”的传输作用,把中央的决策部署、经济社会发展大局的各项要求,通过动态、精准、高效的考评,及时传导至基层、压实到每一名检察官。比如,在打赢脱贫攻坚这场硬仗中,考评时就要对惩治扶贫领域腐败犯罪、快速返还涉案财物、加大因案致贫因案返贫司法救助的力度等指标提出要求,促使检察官高度关注、有所作为。总之,应确保检察机关的考评“指挥棒”,始终跟着中央部署和大局需要来挥动。检察官只要按照考评要求去做,就是在贯彻落实中央部署、服务经济社会发展,从而让服务大局、司法为民真正成为检察官办案的自觉追求。
四是构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,实质上是为了更好地保障国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化给检察官办案工作提出了更高的标准和要求,检察官办案不只单纯为了打击犯罪,更要为完善治理体系、提升治理能力作贡献。推进国家治理体系和治理能力现代化的很多指标和项目要求,都应分解落实到考评管理体系中。比如,化解社会矛盾是社会治理的重要任务,检察机关就要在考评管理体系中提出以案释法、主动化解社会矛盾的指标要求,引导检察官摒弃就案办案、机械司法的落后观念,更好地把检察工作融入社会治理中。再如,公益诉讼是检察机关参与国家治理的重要抓手,办理生态环境和食品安全等领域公益诉讼案件取得重大影响和突出效果的,就要多加分。要通过考评的导向作用,促使检察官把司法办案工作变成国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。
五是构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,实质上是更好地把“案-件比”落实到检察办案中,把司法责任落实到检察官。检察机关办案和检察官司法责任通过考评管理体系被赋予了新的内涵和要求。过去,检察机关把案件办“结”就行。办案质量和效果要求的“事了”不是硬杠杠,谁会考虑“案-件比”的问题?新的考评管理体系要把这些都变成“题中应有之义”。“案-件比”在构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系中居于核心地位。要使“案-件比”最优,各项办案工作就必须做到极致,不仅案结,而且事了。社会矛盾得到化解,社会秩序得到恢复,检察服务暖心到位,申诉少了,控告申诉检察工作压力也会相应减轻,这是一个良性循环。
六是构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系,实质上是更好地加强检察机关自身建设。新的考评管理体系对检察官能力素质提出更高要求。按照这个要求去做,检察官的能力素质提高了,办案效果更好了,检察机关的社会形象也会提升,进而有力促进检察机关自身建设。考评管理体系改革是重塑吉林省检察机关形象,提升吉林省检察机关工作的良好契机。为此,吉林省检察机关从最高检部署开始,就始终紧抓不放,克服阻力,迎难而上,把构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系作为重要工作,扎实推动部署落实,力争尽快抓出成效。
二、主动作为大胆实践,深入探索“本地化”考评工作经验
2020年,最高检在下发的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》中明确指出,这是一份指导性文件,各级检察机关要坚持原则性和灵活性相结合,制定本地、本院的实施方案,并在执行过程中不断总结、健全、完善。这为各地、各院实行“本地化探索”提供了政策依据。
吉林省检察机关在推动先行先试过程中,曾一度出现考评目标不一致、标准不统一、内容不规范等问题。对此,省检察院认识到考评标准不统一,就会形成各自为政的局面,不利于推广;但如果“统”得太死,又会束缚各级检察院探索的手脚,不利于推进。经过研究,吉林省检察机关逐渐形成了“一体化推进、本地化探索”的工作格局,即:考评工作由省检察院主导,通过顶层设计、统筹规范确定考评的宏观走向,确保考评方向不跑偏、不走样,形成全省上下“一体化”推进的局面;针对各地推进中存在的生搬硬套、照抄照搬等“水土不服”问题,倡导各地结合实际、因地制宜,对业绩考评指标设计、赋分标准等进行“本地化”探索,形成符合自身实际的考评办法。
(一)加强教育引导,统一思想认知
2020年业绩考评试点工作开始后,吉林省检察院第一时间成立业绩考评领导小组及办公室,确立试点工作思路,明确从全省范围内选出基础好的15个检察院开展试点工作,以点带面,压茬推进,一体实施。其间,把教育引导作为重中之重,贯穿考评试点和工作实践全过程,通过领导带头、以上率下,很快形成了“蝴蝶效应”;同时还召开专家论证会,邀请法律专家、专业人士以及人大代表、政协委员,专门听取意见建议;组织召开业绩考评专题研讨会,对考评什么、怎么考评、如何组织推进考评工作等有了深刻了解和认知。通过上述做法,让大家认识到,案件不能局限于“办了”,更应该“办好”;检察官不仅要当“工匠”,更要努力当“大师”。
在紧锣密鼓的教育引导、调研摸底中,我们更加深刻认识到,要构建起科学合理、高效灵敏的考评管理体系,必须从质量、效率、效果三个方面对检察官办案行为提出要求,把优化“案-件比”作为考评改革的核心任务,设置标准,让考评这个“指挥棒”指向准确、调度有力。同时要使新的考评管理体系成为检察官广泛认可、乐于接受、能够指导检察官办好案件的科学指引。
(二)统筹指标体系,形成一体架构
要达成“一体化”推进目标,必须坚持“统”的力度,为此,吉林省检察院先后制定《吉林省检察机关检察官业绩考评试点工作组织实施方案》和《吉林省检察机关检察官业绩考评工作指导意见(试行)》,明确了考评工作6个阶段的时间表、任务书,确定了案件管理部、第一至第十检察部以及各相关部门的具体任务;要求在最高检公布的业绩考评指标基础上,结合本部门、本业务条线实际,研究制定考评指标项目、评价标准和分值;针对市县两级检察院检察长、副检察长、检察委员会专职委员等不同群体类型,分类研究制定考评机制。
在搭建考评体系架构中,着重抓住三个方面:一是科学设定指标体系。在注重突出办案效果,大幅增加体现办案效果指标的同时,突出要求领导办案,对入额领导干部业绩考评指标进行严格区分。贯彻落实张军检察长到吉林调研时的指示精神,及时研究检察官业绩考评指标体系修改完善工作,对部分指标进行补充完善。二是合理确定计分规则。采用百分制方式对检察官业绩进行计分,计分时先计算检察官业绩考评指标的原始分值,分数计算不设最低、最高限,之后对原始分进行换算。三是注重发挥导向作用。在设定考评指标和计分规则时,充分考虑本省实际,坚持抓重点、抓落实,补短板、强弱项,最高检要求什么、倡导什么,就突出考评什么,吉林省检察工作哪里不行、哪里落后,就重点考评哪些工作。
(三)推动本地探索,打造实战样本
业绩考评是一项本地化特点很强的工作,没有一个放之四海皆准、各级检察院都适用的考评指标体系,具体指标设计只能结合自身实际来制定。因此,在推进全省“一体化”的同时,吉林省检察院大力倡导各地进行“本地化”探索,要求各级检察院发挥主观能动性,创造性地设计具体指标,突出地方特色和亮点工作,因地制宜、因院制宜,积极构建具有本地特色、本院特色的检察官业绩考评指标体系。同时,对“本地化”探索提出原则要求和工作指向,要求考评工作应明确三个导向:一是明确突出办案质量和效果的考评导向。对于反映办案质量和效果的指标,加大考评力度,增加考评权重,把最高检“突出办案质量和效果”的要求落到实处。二是明确本地化、科学化的设计导向。以省检察院指导意见为基础,从本地实际出发,灵活性设计符合推动本地工作的考评指标和计分规则,保证本地考评工作的健康科学开展。三是明确抓重点、抓落实的工作导向。对于最高检倡导的服务民营经济、开展认罪认罚、制发检察建议等工作加大赋分力度,对于退回补充侦查质量不高、法院判决无罪等案件予以大幅减分,通过正向负向评价,体现抓重点、抓落实的工作导向。同时,要求各级检察院在推行“本地化”探索试点中,要抓住“三个中心问题”:一是抓好容错机制运用的问题。结合办案实际合理设定相应容错指标,避免检察官畏首畏尾、不敢担当。二是抓好跨年度考评数据合理运用的问题。避免出现重复评价,影响考评准度。三是建立对违反“三个规定”否定性评价机制的问题。规定对于干预、过问案件不如实记录和报告的,不得计入考评得分或加分,以此引导检察官自觉抵御各种干扰。
在这一导向引领下,各级检察院结合本院人员分工、业务特点、部门类型以及工作分工等,对业绩考评事项、考评指标、计分规则等进行重新测算和设定,考评方案从“照抄照搬”向“因地制宜”转变,形成了一批业绩考评“本地化”经验。以吉林省长春市南关区检察院为例,该院制定了《考评指标和计分规则动态调整工作细则》,突出关注短板、弱项和实效,将质量、效率、效果三类指标考评权重由4:3:3调整为4:3:“3+N”,形成了“办案效果+”的考评模式。与此同时,其他各试点检察院以及非试点的林区检察院、铁路运输检察院等也都纷纷结合自身业务特点和职能定位,探索符合自身实际的考评细则,确保考评“指挥棒”作用得到更加有效发挥。
(四)压实工作责任,把正考评方向
业绩考评工作任务重、难度大、要求高,吉林省检察院注重加强统筹,压实各方责任,重点在压实“三个责任”上明确工作指向:一是压实检察长的领导责任。各级检察院检察长担起试点工作第一责任人的责任,亲自研究部署、组织推进、督促落实考评试点工作,通过加强督导评查,进一步督促压实领导责任。二是压实检察官的主体责任。检察官作为业绩考评的主体,积极参与指标设计,在办案中检验其科学合理性;真正用于指导办案,不断提升办案效果;自觉对照考评要求,找出自身差距不足,全面提升自身素质。三是压实部门的落实责任。各相关部门各司其职,高标准完成考评工作的预定职责任务;同时各部门相互配合,扎实完成业绩考评中的部署、推动、督导等各项工作,确保考评工作落深、落细、落实。
围绕压实“三个责任”,省检察院研究建立了考评工作督导评查办法、考评工作通报机制、考评管理机制、考评委员会工作规则等一系列制度规定,从制度层面为压实责任加上了“保险”。省检察院还加强工作督导,组成由院领导带队的督导组,对市县两级检察院提出的问题、遇到的困难,及时把脉问诊、解疑释惑,帮助研究解决,为推进考评工作“一体化”实施和“本地化”探索提供了坚实保障。
三、发挥考评“指挥棒”作用,不断推进新时代检察工作高质量发展
注重发挥业绩考评“指挥棒”“方向标”作用,着力解决“干与不干一个样、干好干坏一个样”问题,不断激发检察官办案求极致的内生动力,强化检察官自觉履职能力,进而促进检察工作全面提升。
(一)推动检察工作实现“双赢多赢共赢”
通过业绩考评这个“指挥棒”,不仅引导检察官更多地办理案件,更要引导其更好地办理案件。在考评机制的引导下,检察官不再单纯地就案办案,而是以“双赢多赢共赢”为目标,更多考虑办案的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。如,2020年4月,长春市检察院办理了一起故意伤害致人死亡案,案情重大,对证据要求比较高,承办检察官提前介入该案,第一时间列出补证提纲引导侦查,积极与公安机关沟通,将审查起诉环节的工作提前到公诉受案之前进行,不仅提高了补证效率,而且加快了案件办理进度。审查起诉过程中,承办检察官按照业绩考评要求,积极对犯罪嫌疑人适用认罪认罚从宽制度,并进行充分的释法说理,最后让当事人家属口服心服,真正做到案结事了。在业绩考评的催动下,用最低的社会成本、法律成本把一个案子办到各方都满意,这样追求“双赢多赢共赢”的办案模式正在成为全省检察官的自觉行动。再以业绩考评推动认罪认罚从宽制度适用为例,我们把认罪认罚从宽适用率、量刑建议采纳率等纳入考评指标,每适用1人都有加分,并对涉众型案件有效化解矛盾、息诉罢访,涉民营企业案件保障经营者合法权益、促进民营企业发展的,另行加分鼓励。通过这样的“加分”举措,引导检察官办案更加注重“质量”“效果”。
(二)推动检察业务核心数据不断优化
在业绩考评中特别关注“案-件比”这一衡量司法办案质效的“晴雨表”,将其作为业绩考评的核心业务来抓,充分发挥考评“指挥棒”的引领、导向作用,推动“案-件比”持续优化。2020年业绩考评实施后的5月至12月和前4个月相比,全省检察机关退回补充侦查案件占比减少了25个百分点,延长审查起诉期限案件占比减少了30.4个百分点。2020年5月至8月“案-件比”从1:2.29下降至1:1.23,9月至12月进一步下降至1:1.18,一些基层检察院降幅更加明显。
自行补充侦查是刑事诉讼法明确赋予检察机关的重要职责,可以有效补强证据、减少退回补充侦查、增强亲历性、强化内心确信,也是检验前期侦查有无错漏的有力监督手段。业绩考评开始后,吉林省检察机关不仅在业绩考评指标中设置了累进加分项,即开展自行补充侦查的加分,自行补充侦查后未退回补充侦查的再加分,自行补充侦查所取得证据被法院采信的还要加分,而且对上级检察院指导下级检察院成功开展自行补充侦查的也予以加分鼓励,促进形成工作格局上的上下合力。省检察院还召开全省工作推进会,对自行补充侦查作出专项部署,专门出台了《加强和规范自行补充侦查工作的实施意见》,要求只要符合自行补充侦查条件、有可能自行补充侦查到位的案件,都应积极适用。与此同时,省检察院还要求各级检察院将自行补充侦查作为组织督导、开展培训的重要内容,鼓励具备侦查取证经验的检察人员进行“传帮带”,促进检察官从书面审查的“偏科生”转变为既会审查、又能侦查的“多面手”。在这样的考评目标牵动下,这项职责被全面激活,吉林省检察机关自行补充侦查案件从2019年的3件,到2020年底激增到655件,同比增长了约218倍。
此外,2020年全省检察机关共提前介入引导侦查1613件,同比上升259.2%;举行公开听证936件,息诉率达到97.9%。直接立案查处涉嫌滥用职权、徇私枉法等职务犯罪司法工作人员50人,同比增长85.2%;办理涉及虚假诉讼监督案件207件,同比上升24.8%;化解行政争议329件,实质性化解涉企行政争议案件总量居全国第4位;提起公益诉讼同比上升93.4%。全省更多检察官产生了本领恐慌,主动依托“检答网”开展学习,“检答网”登陆率为100%,提问数8770,解答数8730,均居全国第一。
(三)推动检察队伍综合素质进一步提升
业绩考评对检察官而言,就是把外在指标压力转化为提升素质的内在压力的过程,以此不断激励和推动检察官走出“舒适区”,在求极致上养成习惯、形成自觉。通过真刀真枪地开展考评,将考评压力逐步传导到人,检察官的主观能动性、积极性和责任心发生了明显变化,主动学习意识不断增强,从原来的“要我干”转变为“我要干”,有的检察官主动向部门负责人申请增加工作量。2020年9月,吉林省检察机关有2人在全国公诉人竞赛中被评为“全国优秀公诉人”,其中1人获“全国十佳公诉人”提名,是吉林省有史以来的最好成绩。同期,首次有3门精品课程同时入选最高检“检答网”精品讲堂,一批专家人才得到锻炼成长。
检察官业绩考评是摆在所有检察官面前的一场永不停歇的“考试”,只有把工作当作“考场”,把追求办案质量和效果作为目标,以检察官的忠诚、责任和担当,精益求精地办好每一起案件,用追求极致的精神确保每一起案件达到最佳效果,才能真正交出人民满意的答卷。